Pages

Monday, May 20, 2013

Merkez Bankası Bağımsızlığı

2008'de başlayan küresel krizin "Minsky Moment" olarak niteleyebileceğimiz tarihinin 2006'nın başlarına denk geldiği, üzerinde genel mutabakat sağlanmış bir değerlendirmedir. 2008 yılı itibariyle, adına Büyük Resesyon denen sürecin para ve maliye politikaları açısından bazı politika uygulamaları alışkanlıkları değiştirdiği de yine genel kabul görmüş bir değerlendirme.

Küresel kriz, merkez bankalarının çok ön plana çıktığı bir süreci beraberinde getirdi. Krizin başında, özel sermayeli kuruluşların kurtarılması amacıyla kamu kaynaklarına yönelinmesi, krizin ilerleyen ay ve yıllarında maliye politikalarının kullanımını zora soktu. Özel kesimin borcu ve eriyen sermayesinin desteklenmesi, kamu borcuna dönüşerek maliye politikaları alternatiflerini tüketti. Bu şartlar altında, para politikaları yoğun olarak kullanılmaya başlandı. Hatta, para politikalarının alışılagelmiş uygulamalarına ilave olarak, merkez bankalarının üzerine çoklu işlevler yüklendi. Merkez bankalarının bağımsızlığı konusu, krizin oluşturduğu yeni koşullar altında tartışılmaya başlandı.

2008 krizi öncesine kadar, dünyadaki merkez bankalarında enflasyon hedeflemesi doğrultusunda oluşturulmuş para politikaları uygulamaları hakimdi. Ancak, enflasyon hedeflemesiyle, kriz öncesi dönemde oluşan varlık ve emtia balonlarını göremeyen, daha doğrusu oluşan bu balonlara odaklanamayan bir politika bütünü ortaya çıkmaktaydı. Böylece, bankacılık sektöründe, istikrarsızlık kaynağı olabilecek gelişmeler gözden kaçırmaktaydı. Krizle beraber, gelişmiş ülkelerin merkez bankalarının odak noktası çok ciddi bir değişime uğradı. Enflasyon hedeflemesi dönemi kapandı ve resesyondaki ekonomileri yeniden büyüme platformuna oturtacak ve işsizlikle mücadele edecek yöndeki para politikalarının harekete geçmesi öncelik kazandı. Bu hedefler, para politikasının en geleneksel hedefi olan parasal istikrarın üzerindeydi.

Krizin, beraberinde getirdiği kaotik ortam merkez bankalarının bağımsızlığını geri plana itti. Bağımsızlıktan çok öne çıkan, çoklu hedeflere yönelim oldu. İşsizlikle mücadele, F.E.D.'in misyonunda zaten bulunmaktaydı. Ancak, enflasyon oranının yıllık %2.5'i geçmediği noktaya kadar işsizlik oranının %6.5'e düşmesi için para politikalarının kullanılacağının açıklanması, bir misyonun çok kesin çizgilerile ifade edilmesi anlamını taşıyordu. Tüm önemli merkez bankaları, işsizlik konusunda F.E.D. kadar netlik ifade eden açıklamalar yapmasalar da, işsizliği düşürmek yönündeki para politikalarını hareketlendirdiler. Aynı zamanda, resesyondaki ekonomilerini büyümeye yöneltecek ve büyümenin finansmanı sağlayacağı düşünülen politikalar açıkladılar. Dolayısıyla, politika yapıcılarının alanlarıyla merkez bankalarınınki örtüşür hale geldi. Gelinen bu nokta, merkez bankalarının bağımsızlıklarını kaybettikleri yönünde var olan şüpheleri tartışmalara dönüştürdü.

Merkez bankalarının parasal istikrar hedeflerine ilave olarak ortaya çıkan diğer hedefleriyle çoklu hedefler olarak niteleyebileceğimiz hedefleri, yapısal değişimlere ihtiyacı olan Euro bölgesi ekonomilerini ayağa kaldırmakta yetersiz kaldı. Kişisel görüşüm, yapısal değişiklikler gerçekleşmeden, Avrupa'nın zaman zaman belli ölçüde bir düzelme gösterse dahi sağlıklı olarak sürdürülebilir bir ekonomik yapıya ulaşamayacağı yönünde. Bu nedenle, halen Euro'dan çıkış olabileceği düşüncemi korumaktayım. Hatta, mevcut yapı içinde bazı ülkelerin Euro'yu terk etmesi gerektiği kanaatindeyim. Zira, Euro bölgesi için söz konusu olabilecek yapısal değişiklikler hayata geçene kadar, bazı ülkelerin olumsuz ekoonomik şartlara dayanamayacak noktalara gelebileceklerini yüksek bir olasılık olarak görüyorum. Zamanlamada tahmin imkansız. Ancak, tahminlerimde yanılsam bile, ekonomi öğretisinin sınırları dahilinde kalarak bu olasılığı göz ardı edebilmem mümkün değil.

Gelişmiş ekonomilerin merkez bankaları, parasal genişleme programlarıyla gelir dağılımını da etkileyerek ve yeni Gini katsayılarının oluşmasına yol açarak gelir eşitliği/adaletsizliği tartışmalarının da kaynağını oluşturdular. Bu alanda, çok sayıda makale ve kitabın yazılmasına da vesile oldular. Aslında, parasal istikrarı sağlamak yönündeki geleneksel amaç da gelir dağılımını etkilemekteydi. Ancak yeni dönemde üstlendikleri ilave fonksiyonlarla gelir dağılımını etkileme güçleri arttı.

Parasal genişlemenin kısa vadede genişleyici olan etkileri, uzun vadede enflasyonist bir süreci beraberinde getirebilir. Ancak, reel ekonomilerin parasal genişlemenin yoğun olarak kullanılmasına rağmen talep yaratamıyor olması enflasyona yönelik uzun vadenin ne zaman olduğu sorusunu gündeme tutuyor ki, buna bir cevap bulabilmek henüz pek mümkün değil. Avrupa dışına çıktığımızda, bu tahmini yapabilmek belki biraz daha az zor.

Gelişen ya da gelişmekte olan ülkelerde, iyi tanımlanmış, şeffaf merkez bankası politikaları yapısı piyasaların doğru yönlendirilmesi açısından son derece önemlidir. Ayrıca, merkez bankalarının gelişmekte olan ülkelerde özel sektörün kurumsallaşmasına önemli katkıları da bulunmaktadır. Bugün için görünen o ki, merkez bankalarının bağımsızlıkları büyük ölçüde zayıflamış durumda. Bu noktada, merkez bankalarının bağımsızlığı ile demokrasi arasındaki ilişki de sorgulanıyor.

Merkez bankası bağımsızlığını demokrasi ile beraber değerlendirdiğimizde, bir merkez bankasının ekonomik olduğu kadar politik bir kurum olup olmadığı da gündeme geliyor. Burada, çizgilerin çok net çizilmesi gerekiyor. Öncelikle, bir merkez bankasının bağımsız olabilmesi için amaçlarını hangi araçlarla yerine getireceği konusunda serbest olması ve aldığı kararların hükümetler tarafından terse çevrilebilir olmaması gerekiyor. Bu tanımlamada, ekonomi ile politikanın üstü üste bindiği kilit kelime "amaç" olarak ortaya çıkıyor.

Ekonominin amaçlarını belirlemek, seçilmiş hükümetin işi. Ancak, belirlenmiş amaçlara uygun para politikası araçlarını belirlemek merkez bankalarının bağımsızlığı çerçevesinde kendilerine ait. Yani, amaçlarla araçların belirlenmesi arasındaki çizgi önemli. Bu çerçevede, hükümetlerin merkez bankalarının kullandıkları araçlar hakkında yorum yapması, hangi aracın neden ve nasıl kullanılması gerektiğini sürekli dile getirmeleri merkez bankalarının bağımsızlığına kuşkusuz ki gölge düşürmektedir.

Merkez bankaları neden bağımsız olmak durumundadırlar? Bu sorunun cevabı, ekonominin uzun dönem ve kısa dönem analizleri ile açıklama bulmaktadır. Para politikası, doğası gereği uzun dönemli bir bakış açısına sahiptir. Uzun dönemli hedefleri olmayan bir para politikasının başarı şansı yoktur. Her ne kadar para politikası araçlarının kullanımı piyasalar üzerinde kısa dönemde etki yapsa da, üretim ya da enflasyon gibi makro değişkenler üzerindeki etkileri uzun dönemlidir. Diğer bir ifadeyle, makro değişkenler üzerindeki etkiler belli bir zaman aralığının sonunda görülür. Oysa hükümetlerin hedefleri çok daha kısa dönemlidir. Bu durum, demokratik olan ve olmayan tüm ülkeler için benzer bir manzara ortaya koymaktadır. Ayrıca, politikacılar ve onlarla beraber toplum, para politikası araçlarının kullanımıyla makro değişkenler üzerindeki etkileri arasındaki zaman boşluğunu anlayacak teknik bilgiye sahip de değildir. Bu nedenlerle, para politikası politikacıların kısa dönemli siyasi karar süreçlerinin bir parçası haline getirilmemelidir. Hele ki, hükümetlerden bağımsız olarak belli konularda milli politikalar belirlemekte güçlüğü olan ülkelerin merkez bankalarının bağımsızlığını zedelemelerinin olumsuz yanları çok daha fazladır. Demokrasinin iyi işlediği ülkelerde merkez bankalarının bağımsız bırakılmış olmalarının enflasyon ve büyüme üzerindeki uzun dönemli etkilerinin olumlu olduğu istatistiki verilerle ispat edilmiştir.

Bağımsızlığın diğer bir anlamı, popüler olmayan politika araçlarını uygulayabilmektir. Bağımsız kalarak, popüler olmayanı uygulayarak piyasadan kopmamak bir merkez bankası uygulaması hüneridir. Geçmişte, piyasanın taleplerini yerine getirmek pahasına adımlar atan merkez bankalarının hedeflerine ulaşamadıkları da görülmüştür. Bugün, son derece güçlü olan piyasalar karşısında bağımsız bir merkez bankasının elindeki para politikası araçlarını uygulamasıyla piyasa tepkileri arasında geçmişe göre çok daha hassas dengeler söz konusudur. Bu noktada karşımıza, merkez bankalarının inandırıcılığı kavramı da çıkmaktadır.

Genel olarak, piyasa beklentilerinin rasyonel ve merkez bankasının inandırıcılığının kuvvetli olduğu bir ortamda, para politikası arzu edilen sonuçları verir. Öyle ki, Phillips'in işsizlikle enflasyon arasındaki ters orantılı ilişkisini yok edecek bir gelişme dahi kaydedilebilir. Yani, enflasyonun düşürülmesinin sonucunda işsizlik Philips eğrisinin ortaya attığı teoriye aykırı olarak artmayabilir. Bu noktada ise, merkez bankalarının iletişim politikası ön plana çıkar. Zira, bağımsız bir merkez bankasının önemli bir güce sahip olduğu ortadadır. Küresel ekonominin içinden geçmekte olduğu kriz ortamında inandırıcılık ve iletişim son derece ön plana çıkmış önemli kavramlardır.

Merkez bankalarının bağımsızlığına ilişkin olarak çokça gündeme gelen bir soru şudur: Bağımsızlık kavramı çerçevesinde siyasi iradenin kontrol alanı dışına çıkarılmış olan bir merkez bankasının varlığı, demokrasiye aykırı değil midir? Benim buna cevabım hayır, değildir olacaktır. Zira, ekonomiye ilişkin hedefleri seçilmiş siyasi irade vermektedir. Merkez bankalarının ekonominin hedeflerini değil, para politikası araçlarını kullanmakta serbest olmaları yapıyı demokratik olmaktan çıkarmaz. Ayrıca, para politikasının teknik özellikleri nedeniyle günlük politik çekişmelerin içine girmemesi gerektiği de açıktır. Yine ayrıca, merkez bankası yönetiminin seçilmiş siyasiler tarafından atanması gerektiği de önemli bir kuraldır. Aksi takdirde, bir merkez bankasını oligarşik bir yapıya sokmuş olabilirsiniz.

Bir üst paragrafta anlatmaya çalıştığım koşullar altında, kamuoyunun bir merkez bankasından en büyük beklentisi politikaların şeffaflıkla açıklanmasıdır. Bilgi almak, kamuoyunun en temel hakkıdır. Bu anlamda, bizim merkez bankamızın son derece başarısız bir performans ortaya koyduğu söylenebilir. Örneğin, piyasada var olan çok sayıdaki faiz oranının kamuoyunda sadece belli bir kesim tarafından anlaşılabiliyor olması demokratik bir yapıda anlaşılabilir değildir. Para politikası, çok teknik detaylar içerse bile, basit bir anlatımla kamuoyunda dile getirilebilir. Acaba bizim merkez bankasının bu iletişim başarısını gösterememesi, bu yılın ilk çeyreğinde büyümeye geçiş amacının önünü tıkamış olabilir  mi? Tartışmaya değer. Zira, para politikasının geniş kesimlerce anlaşılması, makro ekonomik stabilizatör etkisine de sahiptir.

Merkez bankaları, temelde gecelik faiz oranlarını değiştirmek suretiyle uzun vadeli faiz oranlarını, sermaye piyasasında oluşan fiyatları, döviz kurlarını, v.s. etkilemektedirler. Ancak, özellikle uzun dönemli fiyatlar kısa vadedeki oranların ağırlıklı ortalamasının üzerine vade etkisiyle ilave edilen bir vade primiyle oluşmaktadır. Bu nedenle, bir merkez bankasının gelecekteki politika uygulamalarının öngörülebilirliği piyasanın gelecekle ilgili beklentilerini belirleyecektir. Bu da, uzun vadeli fiyatların şekillenmesine yardımcı olacaktır. Bir merkez bankası, kendi politikalarıyla ilgili ne kadar belirlilik içerecek şekilde davranıyorsa, piyasanın tepkileri konusunda da kendisi o kadar güçlü bilgi edinme şansına sahip olacaktır. Merkez bankalarının piyasayla güçlü iletişiminin mutlak bir sonucu piyasaların istikrar içinde çalışması ve öngörülebilirlik sahibi olması değilse de, istikrar ve öngörülebilirliliğe katkı yapan bir unsur olduğunu düşünmekteyim. Böylece, olası spekülatif balonları ya zayıflatan ya da bazen ortadan kaldıran bir rol oynayabilir.

Özetle, merkez bankalarının bağımsızlığının gerekli olduğunu düşünmekteyim. Kriz koşullarında, yukarıda dile getirdiğim genel ekonomik amaçların hükümetlere ek olarak merkez bankalarına da yüklenmesiyle merkez bankalarının araç bağımsızlığının üzerine amaçlarda da politikacıların karar süreçlerine girmeye mecbur bırakılmaları sonucu ortaya çıktı. Böylece, bağımsızlıkları zedelendi. Ancak, oluşan çoklu fonksiyonlar gereği piyasalarla daha fazla iletişim kurmak zorunda kaldılar. Az konuşan merkez bankası başkanlarının yerini, kendisinden daha fazla konuşma beklenen merkez bankası başkanları profili aldı. Zira, demokrasinin çalıştığı ülkelerde, politikacılarınkiyle örtüşen alanlarda kamuoyuna açıklama yapmak zaruri oldu.

Bu yazıda, genel olarak merkez bankalarının krizle birlikte değişen rollerini ve bağımsızlıkları konusunu ele aldım. Yukarıda ele aldığım kriterler doğrultusunda merkez bankalarını tek tek değerlendirmek okuyucuya kalsın. Trichet, Draghi, Greenspan, Bernanke, Kuroda, Yılmaz, Başçı, v.s. değerlendirildiğinde ortaya ne gibi sonuçlar çıkar?

Arda Tunca
(İstanbul, 20.05.2013)